LC nº 173/20 - Vedação

LC nº 173/20 veda criar função gratificada, mesmo com compensação de valores

A criação legal de função gratificada é vedada durante o estado de calamidade pública decorrente da Covid-19 - que vigora entre 20 de março de 2020 a 31 de dezembro de 2021) -, conforme disposição do artigo 8º, inciso II, da Lei Complementar (LC) n° 173/20, que criou o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus. A regra vale mesmo se houver previsão de compensação de valores pelo órgão cessionário do servidor, uma vez que haverá aumento da despesa.

Excetua-se à vedação a criação de cargos, empregos e funções diretamente ligados ao combate à Covid-19; mas a vigência e os efeitos dessa exceção duram somente até 31 de dezembro de 2021; ou até que sobrevenha decisão, lei ou decreto que encerre o estado de calamidade, quando perderão efeitos todas as restrições com as despesas de pessoal previstas no artigo 8º da LC n° 173/20.

No entanto, é possível, durante o estado de calamidade pública, a transformação legal de uma função em outra, ou em outras, quando não ocorrer aumento de despesas, nos termos desse mesmo artigo.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Ortigueira. No processo, o jurisdicionado questionou se seria possível conceder gratificação, em 2021, a servidor público da Prefeitura Municipal designado à Câmara dos Vereadores daquele município, desde que a lei instituidora previsse que o valor da gratificação paga pelo Poder Executivo fosse compensado pelo Poder Legislativo no mês seguinte.

Instrução do processo

O parecer da assessoria jurídica da Prefeitura de Ortigueira concluiu pela impossibilidade da concessão de gratificação, mesmo com a compensação de valores pelo órgão cedente.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que é vedada a concessão de gratificação a servidor público do Poder Executivo municipal cedido ao Poder Legislativo da mesma esfera na hipótese em que a lei instituidora da vantagem tenha sido editada posteriormente ao reconhecimento do estado de calamidade pública; e que é irrelevante a previsão de compensação de valores pelo órgão cessionário.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica.

Legislação e jurisprudência

O inciso V do artigo 37 da Constituição Federal define que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

O artigo 8º da LC nº 173/20 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública; criar cargo, emprego ou função ou alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa.

Esse mesmo artigo impede qualquer ente de admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias previstas no texto constitucional, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares; realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas anteriormente; criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade.

Além disso, de acordo com as disposições do artigo, é vedado aos entes criar despesa obrigatória de caráter continuado; adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida na Constituição Federal; contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.

O artigo 2º, inciso VIII, do Decreto nº 7.257/10, com redação dada pelo Decreto nº 10.593/20, define estado de calamidade pública como situação anormal provocada por desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente federativo atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação.

A Nota Técnica nº 10/20 do TCE-PR, que dispõe sobre a abrangência das disposições da LC n° 173/2020, estabelece que as disposições dessa lei se aplicam a todos os municípios paranaenses que tenham ou não decretado o estado de calamidade pública, tendo em vista a ocorrência da pandemia da Covid-19.

O Acórdão nº 3255/20 - Tribunal Pleno (Consulta nº 639007/20) expressa que o aumento de despesa previsto nos incisos II, III e IV, do artigo 8º da LC nº 173/20 refere-se ao aumento nominal da despesa com pessoal.

O Acórdão nº 80/21 - Tribunal Pleno (Consulta nº 513224/20) estabelece que a admissão ou contratação de pessoal durante o estado de calamidade pública decretado em função da pandemia de Covid- 19, até 31 de dezembro de 2021, somente é permitida para reposição de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarrete aumento de despesa; reposição decorrente de vacância de cargo efetivo ou vitalício; contratação temporária permitida pela Constituição Federal; contratação de temporários para prestação de serviço militar; e contratações de alunos de órgãos de formação de militares, de acordo com as disposições do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/20.

O artigo 2º da Lei Estadual nº 17.250/12, que dispõe sobre as gratificações dos servidores do Poder Judiciário do Estado do Paraná, expressa que "a gratificação de função será atribuída ao servidor ocupante de cargo efetivo, designado para o exercício de função comissionada existente nos quadros de pessoal do Tribunal de Justiça, nos termos de lei específica que fixará os requisitos de designação, valores e quantidades dessas funções."

O artigo 61 da Lei nº 8.112/93, que dispõe sobre o estatuto jurídico dos servidores da União, estabelece que, além do vencimento e das vantagens previstas em lei, será deferida aos servidores retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento.

O artigo 16, inciso III, alínea ?b', da Lei Complementar nº 113/2005 (Lei Orgânica do TCE-PR) dispõe que qualquer infração a norma legal ou regulamentar, sujeita as contas à desaprovação.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, explicou que o artigo 8º da LC nº 173/20 estabeleceu determinadas vedações aos entes federativos, voltadas ao controle das despesas obrigatórias; especialmente no que se refere a despesas de pessoal e encargos, com vigência até 31 de dezembro de 2021.

Guimarães lembrou que a Lei Complementar nº 173/2020 possui uma preocupação fiscalista; ou seja, visa preservar as contas públicas, para direcionar os esforços e o orçamento dos entes federados para despesas com o enfrentamento da pandemia do Covid-19. Isso ocorre mediante a restrição de gastos públicos, em especial as despesas de pessoal, para viabilizar a recuperação financeira desses entes após a pandemia, principalmente em razão da queda de arrecadação no período, para garantir o equilíbrio fiscal.

O conselheiro considerou que a vedação para a criação da despesa questionada está disposta no inciso II do artigo 8° da LC nº 173/20. Isso porque a Consulta não se refere a aumentos remuneratórios genéricos, para toda uma classe ou quadro de servidores públicos, mas à criação de gratificação pelo exercício de encargos especiais a determinada função pública, a ser concedida a determinado servidor público.

O relator ressaltou que a gratificação de função é a retribuição em dinheiro a servidor efetivo que é designado para o exercício de função comissionada dos quadros de pessoal dos entes ou órgãos. Ele entendeu que não adiantaria a vedação de criação de cargos efetivos ou empregos públicos se fosse permitida a criação de funções gratificadas ou de cargos em comissão; pois poderia haver o aumento da remuneração de servidores ou aumento dos quadros de pessoal e, consequentemente, das despesas de pessoal.

Guimarães afirmou que é irrelevante haver a compensação de valores pelo órgão que cede o servidor, pois, de qualquer modo, haverá aumento da despesa pública no órgão cessionário, decorrente da criação de função gratificada.

Finalmente, o conselheiro frisou que o inciso II do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/20 não veda a criação de cargo, emprego ou função quando não implicar aumento de despesa; ou seja, no caso de transformação legal de uma função em outra, ou no caso de extinção de uma função e criação de outra, ou de outras, essas alterações são autorizadas, desde que não ocorra aumento de despesas.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão nº 18/21 do plenário virtual do Tribunal Pleno, concluída em 28 de outubro. O Acórdão nº 2927/21 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 5 de novembro, na edição nº 2.655 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 17 de novembro.

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